吳玉韶：對新時代居家養老的再認識

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位，并指出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。黨的十九大報告對積極應對人口老齡化做出了新部署，“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展?！边@些重大政治判斷和重大決策部署，為解決人民群眾最關心最直接最現實的老有所養問題，提供了新視角、新思想、新要求，對養老服務體系建設提出了新的更高的要求，表明養老服務體系建設進入了一個大有可為的歷史機遇期。如何認識新時代居家養老的地位和作用，如何厘清居家養老、社區養老、機構養老三者的關系，如何著力補齊居家養老服務的短板，既需要實踐創新，也需要理論探討。

一、強化對居家養老重要性的再認識

居家養老是目前國際上通行的養老方式，受到各國政府的普遍重視和老年人的廣泛歡迎。國際社會應對人口老齡化的經驗教訓表明，僅靠大建養老機構、擴張養老床位來解決數量龐大的老年人養老問題是行不通的。

根據我國的國情，國家確定了以居家養老為基礎、以社區服務為依托、以機構養老為補充的“三位一體”養老服務模式，其基本內涵是發揮家庭養老的基礎性作用，滿足大多數老年人在家養老的需求，發揮社區和機構養老的補充性作用，滿足一部分老年人通過社區和機構養老的需求，三者的數量和比重是逐步遞減的。一些地方據此提出了“9073”的目標要求，但在實踐中，居家養老和社區養老的內涵外延不明確，90%居家養老和7%社區養老的邊界也沒有厘清，目前大多數地方社區養老服務項目，包括助餐、助浴、助潔、助醫、助行等都屬于居家養老的范疇，并非國際通行意義上的社區養老。國際上將社區養老作為一種專門的養老方式，是指老年人在社區接受照料，晚上返回家中，主要適用于那些獨立生活有困難，白天家里無人照料、又不愿意離開家庭入住養老機構的部分失能老年人。這樣的日間照料中心專業性強、服務要求高、收費也比較高，類似微型養老院，而我國目前各地建設的日間照料中心大部分是“一間房、幾張床”，功能上與“午間休息室”類似，缺乏專業服務能力，發揮不了日間照料的功能，不能承載社區養老的任務。因此，我國目前社區養老的比重很低，居家養老實際占比大于90%，這與周邊國家和地區的情況比較相似。日本是全世界人口老齡化程度最高的國家，養老服務業高度發達，居家養老占96%，社區養老1.08%，機構養老占2.92%。我國臺灣地區人口老齡化程度高于內地，養老服務業也比內地發達，居家養老占98.25%，社區養老占0.12%，機構養老占1.63%。當然，隨著養老服務體系的完善，居家養老、社區養老、機構養老三者將逐步融合。但無論如何變化，在養老服務體系中，居家養老都將長期發揮決定性作用，要強化對居家養老特殊重要性的認識，把它放在養老服務體系重中之重來推進。

二、鞏固家庭養老的基礎性地位

新修訂的《老年人權益保障法》將“老年人養老主要依靠家庭”修改為“老年人養老以居家為基礎”，由此一些人認為家庭養老過時了，甚至反過來批評家庭養老，這是對新修訂的《老年人權益保障法》的錯誤解讀，也是對居家養老的錯誤理解，其實“居家養老”包括了家庭養老。什么是居家養老？居家養老=家庭養老+社會保障和社會養老服務，其中家庭養老仍然是基礎和關鍵，沒有家庭養老就沒有居家養老，社區養老、機構養老是居家養老的補充。鄧小平同志曾指出，“歐洲發達國家的經驗證明，沒有家庭不行，家庭是個好東西。都搞集體性質的福利會帶來社會問題，比如養老問題，可以讓家庭消化。歐洲搞福利社會，由國家、社會承擔，現在走不通了。老人多了，人口老化，國家承擔不起，社會承擔不起，問題就會越來越大。我們還要維持家庭。全國有多少老人，都要靠一家一戶養活的。中國文化從孔夫子起，就提倡贍養老人”。習近平總書記也強調，“不論時代發生多大變化，不論生活格局發生多大變化，我們都要重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風”。值得關注的是，近年來西方福利國家的福利制度也正在進行轉型，而其轉型的方向恰恰是提出發展型社會政策和積極福利的新模式，重新認識和強調發揮家庭的作用。所以，不論現在還是將來，無論今后國力如何強大，社會化養老體系如何發達，家庭養老都不會過時，也不可或缺，特別是其在精神慰藉和親情關愛方面的優勢是其它養老方式難以替代的。

家庭養老是我國引以為傲的傳統養老方式，是孝文化的集中體現，更是我國積極應對人口老齡化挑戰探索中國特色的養老道路所具有的優勢。當然，我們也要看到家庭小型化、家庭功能弱化的客觀趨勢，只強調家庭養老的重要性是遠遠不夠的，必須把重點放在制定實施家庭養老支持政策上，通過政策支持進一步涵養家庭的養老功能，不斷鞏固家庭養老的基礎性地位。

因此，在當前人口老齡化快速發展的新形勢下，要立足中國實際，借鑒國際經驗，在各項社會政策制定中進一步強調家庭視角和理念，制定一系列家庭養老支持政策。比如，可以借鑒日本經驗，鼓勵子女與父母就近居住或同住，在購買住房的貸款利息、貸款首付或契稅上給予優惠，實現“一碗湯的距離”；借鑒韓國、德國等國家做法，在政府開發的公益性住宅中，設計“多代屋”，鼓勵多代同??；借鑒新加坡“三代同堂花紅”的做法，對與父母同住的子女發放補助；借鑒其他國家的做法，長期照護保險向居家養老傾斜，調整個人所得稅征收辦法，對贍養老人的子女可以適當少納稅，對家有住院老人的在職職工，給予照料老人帶薪假期，探索建立為老志愿服務“時間銀行”制度等。所有這些政策都是順應老年人的居家養老意愿，強化家庭養老功能，滿足大多數老年人在家里養老的需要，這是既積極又經濟的養老政策。

三、補齊居家養老服務的短板

隨著中國特色社會主義進入新時代和社會主要矛盾的變化，我國多層次養老保障制度逐步完善，廣大老年人養老將由生存必需型向享受型、發展型、參與型轉變，養老服務需求將呈現出多樣化、個性化、專業化、優質化的新態勢，不僅要?；?、兜底線，還要擴增量、提質量，這對養老服務業發展既是重大機遇，也是重大挑戰。在推進養老服務體系建設中，居家養老是基礎，社區服務是依托，在當前社區服務業還不發達而人口老齡化快速發展、人民群眾養老新期待強烈的新形勢下，社區居家養老服務既是養老服務的重點，也是養老服務的難點，必須堅持以人民為中心的發展理念，著眼于滿足新時代老年人的實際需求，轉變觀念、整合資源、精準聚焦、突出重點，著力補齊這個養老服務的最大短板。

第一，堅持以積極老齡觀為引領。理念決定行為，行為決定成敗。老年期是人的生命歷程的一部分，衰老和功能衰退是緩慢漸進的過程，不要刻意把老年人與社會隔離開來，把老年人過度“養”起來，不是所有老年人都需要特殊照顧與護理。聯合國倡導積極老齡化、健康老齡化和“獨立、參與、照顧、自我充實、尊嚴”的老年人權益新理念。獨立，就是要鼓勵老年人盡可能保持獨立，減少對家庭、對機構、對護理的過度依賴；參與，就是要最大限度鼓勵老年人參與社會生活，參與養老生活，發揮正能量，要著力提高老年人“自我充實”的意識和能力；尊嚴，就是要最大限度尊重和保護老年人的權利和人格。習近平總書記指出，“要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活。老年是仍然可以有作為、有進步、有快樂的重要人生階段”。要以新理念引領老年人過上有為、積極、健康、快樂的新生活，也要以新理念引領發展新時代的居家養老服務業。

第二，堅持推進供給側與需求側改革。與其他相對成熟的行業不同，養老服務業市場化的進程相對滯后，市場需求尚需培育。因此，與其他成熟行業的改革方向更多在供給側不同，養老服務業既要進行供給側改革，也要進行需求側改革。首先，從供給側角度上看，要深入推進養老服務領域“放管服”改革，加大政策扶持力度，為養老服務業發展“松綁”，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動養老服務業繁榮發展，特別是根據新時代老年人的新要求，盡快提高養老服務的質量，滿足老年人多層次、多樣化的要求。其次，從需求側角度上看，目前我國老年人總體保障水平還不高，特別是農村老年人保障水平還比較低，而老年人的服務消費意愿不高，不愿意、不習慣購買服務也是不爭的事實。因此，需要盡快建立健全多層次的養老保障體系，逐步提高老年人的保障水平，提高老年人的購買服務能力，切實引導預期，提升消費意愿，引導老年人群體擴大消費，特別是要鼓勵引導子女為老年人購買服務。只有同時推進供給側與需求側改革，才能促進居家養老服務業快速健康發展。

第三，堅持整合資源共建共享。應當明確，居家養老服務不是完全的設施新建和系統重構，而應當大力引導和促進現有服務系統和服務資源適應人口老齡化的發展趨勢轉型升級，更好地滿足老年人居家養老的需求。要樹立全齡型、大整合、大服務的理念，各類社區服務都要充分考慮老年人的服務需求，全面提升社區服務水平，以大社區服務覆蓋居家養老服務。要轉變理念，整合資源，共享發展，社區內的各類資源都應當充分利用起來為居家養老服務提供支持，各類行政、事業、物業、家政、商業資源，也應通過調整、轉型、升級開展為老服務。針對當前社區居家養老服務普遍面臨的設施緊缺問題，首先應當統一認識，即提供基本養老服務的社區養老服務設施，尤其是為貧困、低收入、失能失智老年人提供服務的養老服務設施，與公立醫院、公立學校的性質是一樣的，屬于基本公共服務設施，應當由政府負責提供。因此，應當盡快把社區基本養老服務設施納入國家基本公共服務設施范疇。北京市市長陳吉寧近期在調研養老服務時也指出，“配套的養老設施一定是零租金，這是公共服務”。

第四，堅持分類施策精準聚焦。發展養老服務需要條分縷析后堅持分類施策，方能精準聚焦。從政策扶持和產業發展來講，都不宜把養老服務的外延擴大化，不能把老年人所有需求都納入養老服務的范圍，尤其是許多各年齡群體共用共享的社區服務和家政服務、物業服務應該按其服務內容的本質回歸本源。要對養老服務進行重新的定位和“瘦身”，可以按照不同服務性質大致分為三類：第一類是需求量最大的日常生活類服務。這一類服務與各年齡人群共享，比如助餐、助潔、維修等服務，雖然各類統計調查顯示這類服務是老年人需求量最大的，但是這類服務應當是社區服務、物業服務的內容，主要應當由社區、物業、家政類的商業服務組織來提供。第二類是精神文化類服務。這類服務首先應當由公共社會文化服務機構來提供，比如文化館、圖書館、博物館、電影院等，應當適應人口老齡化快速發展的新形勢，把老年人列為主要服務對象，實現服務對象和服務方式的轉型，其次應當由企業和社會組織特別是老年的社會組織來提供，對從事老年精神文化服務的企業和社會組織政府應當給予適當扶持。第三類是面向高齡、失能失智老年人的照護類服務。這類服務是面向老年人的專屬服務，或者可以定義為養老服務的核心內容，也是老年人的“剛需”。這類服務專業性比較強，需要由專業的社會組織和企業提供，這是居家養老服務的重點，也是政府扶持的重點。這些年各地出臺了不少養老服務扶持政策，但一些老年人反映獲得感不是很強，主要原因之一在于扶持政策不夠精準。居家養老扶持政策要精準聚焦服務對象和服務內容，實現由“漫灌”到“滴灌”的轉變，要精準聚焦貧困、低收入、失能失智、高齡、獨居等重點對象，精準聚焦老年人迫切需要的心理、康復、照護等“剛需”服務。只有精準聚焦，才能充分發揮扶持政策的最大效用，才能有效提高老年人的獲得感。

第五，堅持標準化專業化連鎖化智能化。我國居家養老服務業盡管發展迅速，但由于發展時間短，總體發展水平還不高，仍然處于“小、散、粗、低”的初級階段。解決這些問題，需要堅持標準化、專業化、連鎖化、智能化“四化”發展方向，促進居家養老服務不斷轉型升級。要用標準化、專業化解決“粗”的問題，為什么服務“粗”？因為專業性不強。要用規?；?、連鎖化解決“小”和“散”的問題。要用智能化提高可及性差和效率低的問題。目前居家養老服務質量不高的根本原因是專業性不強，關鍵還是人的問題?！皩I的人做專業的事”，養老服務本質上是對人的服務，因而人是決定性的因素。對于政府而言，應當從引導產業發展的角度大力培育和扶持專業組織，出臺更多養老人才激勵政策。同時應加大力度建設順應新時代特點的孝親敬老文化，提高養老從業人員的社會地位和職業自豪感。對于企業和社會組織來講，應把重點放在人才培養和使用上。加強對員工的為老服務職業理念和職業道德教育，養老服務既是技術性服務，更是情感性服務，只有發自內心尊老敬老愛老，才能切實提高服務質量。加強對員工的職業規劃和引領，通過內部崗位的梯級設置和漸進式的開發培訓，提高員工服務技能。加強對員工的團隊管理，讓員工輸出情感必須對員工輸入情感，通過溫馨團隊管理，讓員工充分感受和體驗到團隊的溫暖和力量，愛團隊才能更加愛崗位，增加行業的凝聚力和向心力。

第六，堅持動員社會力量廣泛參與。補齊居家養老服務的短板，需要政府、市場、社會三方協同，形成合力，其中政府起主導作用，市場在資源配置中起決定作用，社會力量也是重要補充，發揮著不可或缺的作用，特別是社會組織作用巨大潛力巨大。日本是全世界人口老齡化程度最高和養老服務業最發達的國家，日本社會組織中有半數以上是從事養老服務的。我國從事養老服務的社會組織占比還很小，民政部最近印發了《關于大力培育發展社區社會組織的意見》，其中社區為老服務組織被列為重點培育對象。此外，公益、志愿、慈善等社會力量在居家養老服務中也發揮了重要補充作用，比如可以借鑒上海市“老伙伴”、“睦鄰點”的做法，鼓勵鄰里互助，低齡、健康老年人志愿服務高齡、失能老年人，可以探索建立“時間銀行”制度，使為老志愿服務制度化、常態化。

來源：養老那些事兒